Lịch sử hình thành và phát triển của các lực lượng tham gia bảo vệ an ninh, trật tự ở cơ sở (Kỳ 2: Lực lượng Công an xã)
Trong các thời kỳ cách mạng, lực lượng Công an xã đều giữ vai trò quan trọng, góp phần cùng toàn Đảng, toàn quân, toàn dân thực hiện thắng lợi sự nghiệp đấu tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Đặc biệt, trong công tác bảo vệ Đảng, bảo vệ chính quyền, giữ gìn an ninh, trật tự ở địa bàn cơ sở, lực lượng Công an xã luôn giữ vai trò nòng cốt, xung kích.
Để bảo đảm cho Công an xã thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, Đảng và Nhà nước ta luôn chăm lo, xây dựng và phát triển Công an xã để lực lượng này đủ năng lực làm nòng cốt trong bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở. Ngay sau khi Cách mạng Tháng tám thành công, ngày 22/11/1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban Sắc lệnh số 63/SL “Về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” trong đó quy định: “Công việc trị an ở cấp xã do một ủy viên trong Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính xã phụ trách”; ngày 10/10/1950, Bộ Nội vụ ban hành Nghị định số 438 NV/NgĐ, trong đó quy định: “Thành lập tại mỗi xã trong toàn quốc một Ban Công an xã” để giữ gìn an ninh, trật tự trong xã. Ban Công an xã nằm trong hệ thống tổ chức Việt Nam Công an vụ, đặt dưới quyền điều khiển trực tiếp của Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính xã, dưới quyền điều khiển chuyên môn của ty Công an và quận Công an. Đó là những văn bản pháp lý đầu tiên, đặt nền móng quan trọng cho việc xây dựng tổ chức và hoạt động của Công an xã. Từ đó đến nay, trong mỗi giai đoạn cách mạng tiếp theo, các cơ quan chức năng của Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định và hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của Công an xã; cụ thể, trong giai đoạn xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam, Bộ Công an ban hành nhiều văn bản chỉ đạo xây dựng, củng cố lực lượng Công an xã như: Chỉ thị số 839/CT ngày 30/5/1964 về việc tăng cường và củng cố lực lượng Công an xã; Chỉ thị số 64/CT-B89 ngày 02/1969 về đẩy mạnh phong trào bảo vệ trị an, xây dựng xã vững mạnh về chính trị và trật tự an ninh, trong đó yêu cầu đẩy mạnh công tác xây dựng Công an xã “4 tốt”, sơ kết công tác xây dựng và tổ chức chỉnh huấn cho Công an xã; Chỉ thị số 82/CT-B89 tháng 5/1970 về “nhiệm vụ Công an phục vụ cuộc vận động phát huy dân chủ, tăng cường chế độ làm chủ tập thể của tổ chức xã viên ở nông thôn, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp phát triển toàn diện, mạnh mẽ và vững chắc”; Chỉ thị số 97/CT-B89 ngày 21/01/1971 về việc đẩy mạnh phong trào bảo vệ trị an và củng cố Công an xã; Quyết định số 07/QĐ-CA ngày 22/01/1971 ban hành bản Điều lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và lề lối làm việc của Công an xã; Quy định số 08/QĐ-CA ngày 21/01/1971 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng ban, phó ban và Ủy viên Công an xã, theo đó, các chức danh này được phép xây dựng và sử dụng mạng lưới cơ sở bí mật ở nơi cần thiết. Ngày 07/8/1969, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 137/CP quy định về việc bổ sung chính sách, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ xã, trong đó có Trưởng Công an xã.
Sau ngày 30/4/1975, Miền nam được hoàn toàn giải phóng, đất nước thống nhất, Đảng, Chính phủ chủ trương tăng cường xây dựng lực lượng Công an xã để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn mới. Chính phủ và các cơ quan chức năng của Nhà nước đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật để quy định, hướng dẫn về tổ chức, hoạt động của Công an xã và chế độ, chính sách đối với Công an xã như: Quyết định tạm thời số 114/QĐ-BNV ngày 20/12/1981 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của Công an xã; Quyết định số 137/QĐ-BNV(X13) ngày 12/10/1989 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và lề lối làm việc của Công an xã (thay thế cho Quyết định số 114/QĐ-BNV nêu trên); Quy định số 10/BNV(X13) ngày 28/11/1989 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) về một số chế độ, chính sách đối với Công an xã…
Đến năm 1999, trước yêu cầu mới của nhiệm vụ bảo vệ an ninh, trật tự ở địa bàn cơ sở, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/1999/NĐ-CP ngày 23/6/1999 về Công an xã (Nghị định số 40/1999/NĐ-CP). Đây là văn bản quy phạm pháp luật quy định đầy đủ, cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và trang bị của Công an xã; về chế độ, chính sách và kinh phí bảo đảm cho hoạt động của Công an xã; khen thưởng và xử lý vi phạm đối với các hành vi vi phạm liên quan đến tổ chức, hoạt động của Công an xã. Nghị định số 40/1999/NĐ-CP đã xác định: Công an xã là lực lượng vũ trang bán chuyên trách, là công cụ trọng yếu của Đảng và Nhà nước ở xã, thị trấn để bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở, chịu sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của cấp ủy Đảng, sự quản lý, điều hành của Ủy ban nhân dân xã và sự chỉ đạo, hướng dẫn của Công an cấp trên. Đồng thời, Công an xã có trách nhiệm tham mưu cho cấp ủy Đảng và Ủy ban nhân dân xã về công tác bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội; làm nòng cốt xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc; thực hiện các biện pháp công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và các vi phạm pháp luật khác về an ninh, trật tự, an toàn xã hội theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ Đảng, bảo vệ chính quyền, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trên địa bàn xã. Đặc biệt, về chế độ, chính sách đối với Công an xã, Điều 12 Nghị định số 40/1999/NĐ-CP quy định: “1) Trưởng Công an xã được hưởng phụ cấp hàng tháng theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23 tháng 01 năm 1998 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn; 2) Một Phó trưởng Công an xã được hưởng phụ cấp hàng tháng bằng mức phụ cấp của các chức danh khác thuộc Uỷ ban nhân dân xã quy định tại khoản 5 Điều 3 Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23 tháng 01 năm 1998 của Chính phủ; 3) Công an viên được hưởng phụ cấp hàng tháng tối thiểu bằng một phần ba (1/3) phụ cấp của Trưởng Công an xã”. Có thể khẳng định, Nghị định số 40/1999/NĐ-CP là công cụ pháp lý quan trọng, tương đối toàn diện về tổ chức và hoạt động của lực lượng Công an xã. Lần đầu tiên Phó trưởng Công an xã được Chính phủ quy định hưởng phụ cấp từ ngân sách nhà nước như các chức danh khác thuộc Ủy ban nhân dân xã, đã tháo gỡ khó khăn, động viên, khuyến khích lực lượng Công an xã tích cực hoàn thành tốt nhiệm vụ.
Để tổ chức triển khai thi hành Nghị định số 40/1999/NĐ-CP, Bộ Công an đã ban hành nhiều văn bản như: Thông tư số 08/1999/TT-BCA(V19) ngày 10/8/1999 của Bộ Công an hướng dẫn thực hiện Nghị định số 40/1999/NĐ-CP; Kế hoạch số 1031/KH-BCA(V19) ngày 10/8/1999 về triển khai thực hiện Nghị định số 40/1999/NĐ-CP và Thông tư số 08/1999/TT-BCA(V19) ngày 10/8/1999 của Bộ Công an; Thông tư số 06/2000/TT-BCA(V28) ngày 13/8/1999 hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 56/1998/NĐ-CP ngày 30/7/1998 của Chính phủ về hình thức, đối tượng và tiêu chuẩn khen thưởng đối với cá nhân có thành tích trong phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc…
Năm 2005, Quốc hội ban hành Luật Công an nhân dân, theo quy định tại Điểm d Khoản 1 Điều 27 Luật này thì Công an xã, phường, thị trấn là một cấp trong hệ thống tổ chức của Công an nhân dân; đồng thời, khoản 2 Điều 17 Luật Công an nhân dân quy định: “Công an xã là lực lượng vũ trang bán chuyên trách làm nòng cốt trong phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở, chịu sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của cấp uỷ Đảng, sự quản lý, điều hành của Uỷ ban nhân dân xã và sự chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ của Công an cấp trên. Tổ chức, hoạt động, trang bị, trang phục, đào tạo, bồi dưỡng và chế độ, chính sách đối với Công an xã do pháp luật quy định”. Như vậy, lần đầu tiên Công an xã được quy định trong một văn bản luật. Điều đó khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của Công an xã trong lĩnh vực bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở địa bàn cơ sở và tạo tiền đề pháp lý cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về Công an xã.
Tuy nhiên, sau 09 năm thi hành, điều kiện tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi căn bản, nhiều quy định của Nghị định số 40/1999/NĐ-CP đã không còn phù hợp, không đáp ứng được yêu cầu của việc bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở địa bàn cơ sở trong tình hình mới. Tại phiên họp thứ 14 ngày 21/11/2008, Pháp lệnh Công an xã đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định toàn diện, đầy đủ về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động của Công an xã và chế độ, chính sách cũng như những vấn đề khác có liên quan đến lực lượng Công an xã đáp ứng yêu cầu mới của công tác bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở địa bàn nông thôn trong giai đoạn cách mạng hiện nay. Theo đó, Công an xã là lực lượng vũ trang bán chuyên trách, thuộc hệ thống tổ chức của Công an nhân dân, làm nòng cốt trong phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã. Công an xã có chức năng tham mưu cho cấp ủy Đảng, Uỷ ban nhân dân cùng cấp về công tác bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã; thực hiện chức năng quản lý về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, các biện pháp phòng, chống tội phạm và các vi phạm pháp luật khác về an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật. Công an xã gồm các chức danh: Trưởng Công an xã, Phó trưởng Công an xã và Công an viên. Công an viên được bố trí tại thôn, xóm, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và bố trí làm nhiệm vụ thường trực tại trụ sở hoặc nơi làm việc của Công an xã. Căn cứ vào quy định khung số lượng của Chính phủ và tình hình thực tế của địa phương, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định cụ thể số lượng Phó trưởng Công an xã và Công an viên từng xã. Trưởng Công an xã được hưởng lương và phụ cấp theo quy định của pháp luật. Phó trưởng Công an xã và Công an viên được hưởng phụ cấp hàng tháng. Chính phủ quy định khung mức phụ cấp đối với Phó trưởng Công an xã và Công an viên. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào quy định của Chính phủ và thực tế ở địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định phụ cấp cụ thể. Pháp lệnh cũng quy định cụ thể về chế độ, chính sách đối với Trưởng Công an xã, Phó trưởng Công an xã và Công an viên trong khi thi hành nhiệm vụ nếu bị thương hoặc hy sinh, chế độ, chính sách đối với Phó trưởng Công an xã, Công an viên trong thời gian công tác nếu ốm đau được khám, chữa bệnh tại các cơ sở y tế và được xem xét hỗ trợ tiền khám, chữa bệnh từ nguồn ngân sách địa phương.
Việc ban hành Pháp lệnh Công an xã là một bước tiến quan trọng trong công tác lập pháp của Nhà nước ta nói chung, lập pháp về Công an xã nói riêng, tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho tổ chức và hoạt động của Công an xã, nâng cao vai trò trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tham gia xây dựng lực lượng Công an xã, giám sát hoạt động của Công an xã và cộng tác, phối hợp với Công an xã trong bảo đảm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở địa bàn cơ sở, phục vụ thiết thực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới.
Để triển khai thi hành Pháp lệnh Công an xã, ngày 07/9/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 73/2009/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Công an xã. Nghị định này quy định cụ thể về khung số lượng Phó trưởng Công an xã và Công an viên; tiêu chuẩn tuyển chọn, đào tạo, huấn luyện, trang phục, phù hiệu, Giấy chứng nhận Công an xã; chế độ, chính sách và điều kiện vật chất bảo đảm cho hoạt động của Công an xã. Để cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, Bộ trưởng Bộ Công an đã ban hành các thông tư: Thông tư số 12/2010/TT-BCA ngày 08/4/2010 quy định cụ thể thi hành một số điều của Pháp lệnh Công an xã và Nghị định số 73/2009/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Công an xã, Thông tư số 43/2013/TT-BCA ngày 15/10/2013 quy định tiêu chuẩn, định mức trang bị cho Công an xã và Thông tư số 15/2010/TT-BCA ngày 24/5/2010 quy định việc điều động sĩ quan, hạ sĩ quan Công an nhân dân đảm nhiệm các chức danh Công an xã ở các xã trọng điểm, phức tạp về an ninh, trật tự. Các thông tư này đã quy định cụ thể về xã trọng điểm, phức tạp về an ninh, trật tự, nhiệm vụ, quyền hạn của Công an xã; tổ chức, xây dựng lực lượng Công an xã, việc trang bị và tiêu chuẩn, định mức trang bị vũ khí, công cụ hỗ trợ, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ, thiết bị thông tin liên lạc, thiết bị văn phòng, phương tiện giao thông trang bị cho Công an xã.
Năm 2014, Quốc hội ban hành Luật Công an nhân dân. Luật đã nêu: Công an nhân dân gồm lực lượng An ninh nhân dân, lực lượng Cảnh sát nhân dân và Công an xã. Công an xã là lực lượng nòng cốt trong phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở. Như vậy, Luật Công an nhân dân năm 2014 đã quy định Công an xã thuộc cơ cấu tổ chức lực lượng Công an nhân dân; khẳng định vị trí, vai trò của Công an xã trong lực lượng Công an nhân dân và trong công tác bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở.
Năm 2018, Quốc hội ban hành Luật Công an nhân dân. Luật này cũng tiếp tục khẳng định Công an xã là một cấp trong hệ thống tổ chức của Công an nhân dân. Về việc xây dựng Công an xã, thị trấn chính quy, Luật giao Chính phủ quy định cụ thể. Còn về các chức danh Công an xã bán chuyên trách được bổ nhiệm, bố trí theo quy định của Pháp lệnh Công an xã kết thức nhiệm vụ và được sử dụng tham gia bảo vệ an ninh, trật tự tại cơ sở, được hưởng chế độ, chính sách theo quy định của Pháp lệnh Công an xã cho đến khi có văn bản quy phạm pháp luật khác; đối với các xã, thị trấn chưa tổ chức công an chính quy thì các quy định về Công an xã tiếp tục được áp dụng theo Pháp lệnh Công an xã và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Như vậy, theo quy định của Luật Công an nhân dân năm 2018 và xuất phát từ yêu cầu thực tế thì cho dù ở xã, thị trấn tổ chức, bố trí Công an chính quy thì vẫn tiếp tục cần có một lực lượng bán chuyên trách được bố trí tại các thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc tham gia bảo vệ an ninh, trật tự ở cơ sở.
Theo thống kê của Bộ Công an, năm 2020, cả nước có 126.084 Công an xã, thị trấn không phải là Công an chính quy đã kết thúc nhiệm vụ Công an xã và tiếp tục tham bảo vệ an ninh, trật tự trên địa bàn xã. Quá trình tham gia với Công an chính quy thực hiện công tác bảo đảm an ninh, trật tự trên địa bàn cấp xã, lực lượng này đã cùng với lực lượng dân phòng và dân quân tự vệ hoàn thành nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, khi hoạt động, nhiệm vụ của các lực lượng bảo vệ dân phố, dân phòng, Công an xã đang được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật với nhiều hình thức khác nhau và do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành. Do đó, sự cần thiết phải pháp điển hóa nhiệm vụ, tổ chức, hoạt động của các lực lượng tham gia thực hiện nhiệm vụ bảo vệ ANTT ở cơ sở vào một đạo luật chung để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.. Thực hiện tốt nhiệm vụ này sẽ huy động được sức mạnh toàn dân tham gia bảo vệ an ninh Tổ quốc; trong đó, Công an nhân dân là lực lượng vũ trang làm nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm, vi phạm pháp luật khác về an ninh, trật tự và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của lực lượng này được quy định trong Luật Công an nhân dân. Lực lượng tham gia bảo vệ an ninh, trật tự ở cơ sở làm nòng cốt trong xây dựng phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc ở cơ sở và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của lực lượng này được quy định trong Luật Lực lượng tham gia bảo vệ an ninh, trật tự ở cơ sở.
Hoàng Phúc (tổng hợp)
